勘察可否纳入EPC招标范围之内？——以某停车场建设项目EPC招标为例

一、某停车场建设项目EPC 招标案

2020 年某月某日，招标代理机构某工程项目管理有限公司受招标人某建设投资有限公司的委托，发布了《某停车场建设项目勘察、设计、施工总承包（EPC） 招标公告》，项目概况为：改扩建停车位共计3433 个。新建项目有某镇露天停车场、某文化园停车场及某广场地下停车场，新建停车位共计3324 个。其中某镇露天停车场位于某镇派出所旁，规划用地面积19157.57 平方米，约28.7 亩，计划建设682 个停车位；某文化园停车场新建地下停车位1000 个，地上停车位500 个，用地面积23988.21 平方米，约35.98 亩；某广场地下停车场位于某大道中段，新建地下停车位1142 个，共两层，每层为20000 平方米，用地面积为45.04 亩。项目总投资额为27832.13 万元，其中建安费约15582.63 万元。招标范围为：本项目中招标人指定承包人实施的全部拟建建筑物及配套附属工程的勘察、设计、施工、质量保修。投标人须同时具有建设行政主管部门核发的岩土工程勘察（岩土工程）专业乙级及以上资质和建设行政主管部门颁发的市政公用行业专业设计乙级及以上资质和具有建设行政主管部门颁发的市政公用工程施工总承包贰级及以上资质，并在人员、设备、资金等方面具有相应的建设工程总承包能力。投标人拟派勘察负责人需具备注册在本单位的国家注册土木（岩土）工程师资格；设计负责人需具备注册在本单位的市政公用工程专业高级工程师（或注册一级建筑师）；施工负责人（项目经理）须同时具备注册在本单位的市政公用工程（专业）贰级注册建造师资格和安全生产考核合格B 证，未担任其他在建项目的项目经理。

在该停车场建设项目EPC招标案中，将勘察包含在了EPC 招标的范围之内，那么，这种做法，从法律法规的角度，是否合法合规呢？

二、“勘察、设计、施工总承包” ≠“EPC”

在该停车场建设项目EPC 招标案中，将“勘察、设计、施工总承包” =“EPC”，但实质上，“勘察、设计、施工总承包” ≠“EPC”。

根据原建设部2003 年2 月13 日发布的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（ 建市〔2003〕30 号）的规定：“工程总承包主要有如下方式：1、设计采购施工（EPC）/ 交钥匙总承包。设计采购施工总承包是指工程总承包企业按照合同约定，承担工程项目的设计、采购、施工、试运行服务等工作，并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。交钥匙总承包是设计采购施工总承包业务和责任的延伸，最终是向业主提交一个满足使用功能、具备使用条件的工程项目。2、设计— 施工总承包（D-B）。设计— 施工总承包是指工程总承包企业按照合同约定，承担工程项目设计和施工，并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。根据工程项目的不同规模、类型和业主要求，工程总承包还可采用设计—采购总承包（E-P）、采购—施工总承包（P-C）等方式。”

因此，在该停车场建设项目EPC 招标案中，其招标范围为“本项目中招标人指定承包人实施的全部拟建建筑物及配套附属工程的勘察、设计、施工、质量保修”，其招标公告的名称不应当为《某停车场建设项目勘察、设计、施工总承包（EPC） 招标公告》，而应当为《某停车场建设项目工程总承包招标公告》或《某停车场建设项目勘察、设计、施工工程总承包招标公告》，而不能将“勘察、设计、施工总承包”与“EPC”相等同或混同。

另外，根据国际咨询工 程师联合会（Fédération lnternationale Des lngénieurs Conseils，法文缩写FIDIC） 发布的“EPC/Turnkey Contract 1st Ed （1999 Silver Book）”，其EPC 合 同 条 件 为 “Conditions of Contract for Engineering， Procurement  and Construction”，即按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程的承包，但也没有包括勘察在内因此，对于“勘察可否纳入EPC 招标范围之内？”，答案是EPC 本身即不包含勘察工作。

那么，是否可以换个表述：勘察可否纳入工程总承包招标范围之内呢？

三、法律允许将勘察纳入工程总承包招标范围之内

前文已分析，“勘察、设计、施工总承包” ≠“EPC”， 不能将“勘察、设计、施工总承包” 与“EPC” 混同或等同。但根据原建设部2003 年2 月13 日发布的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市〔2003〕30 号）的规定，工程总承包的方式只有设计采购施工（EPC）/ 交钥匙总承包、设计—施工总承包（D-B）、设计—采购总承包（E-P）、采购—施工总承 包（P-C）等，并无“勘察、设计、施工总承包”。

同时，根据国际咨询工程师联合会（FIDIC）发布的“彩虹系列”合同条件，即红皮书（《土木工程施工合同条件》）、黄皮书（《机电工程合同条件》）、橙皮书（《设计、施工及交钥匙合同条件》）、白皮书（《业主与咨询工程师服务协议模式》）、银皮书（《设计、采购及施工合同条件》）和绿皮书（《简短合同格式》等，也并无“勘察、设计、施工总承包” 的合同条件。

那么，将勘察纳入工程总承包招标范围之内？从法律上来说，是否可行呢？

答案是可行的。法律依据为《中华人民共和国建筑法》第二十四条的规定：“提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程支解发包。建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位；但是，不得将应当由一个承包单位完成的建筑工程支解成若干部分发包给几个承包单位。”因此，从法律的角度，《中华人民共和国建筑法》允许将勘察纳入工程总承包招标范围之内。

另外，根据即将实施的 《中华人民共和国民法典》第七百八十八条的规定：“建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。建设工程合同包括工程勘察、设计、施工合同。”以及第七百九十一条的规定：“发包人可以与总承包人订立建设工程合同，也可以分别与勘察人、设计人、施工人订立勘察、设计、施工承包合同。发包人不得将应当由一个承包人完成的建设工程支解成若干部分发包给数个承包人。总承包人或者勘察、设计、施工承包人经发包人同意，可以将自己承包的部分工作交由第三人完成。第三人就其完成的工作成果与总承包人或者勘察、设计、施工承包人向发包人承担连带责任。承包人不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程支解以后以分包的名义分别转包给第三人。禁止承包人将工程分包给不具备相应资质条件的单位。禁止分包单位将其承包的工程再分包。建设工程主体结构的施工必须由承包人自行完成。”因此，对于即将实施的《中华人民共和国民法典》，不仅并未禁止将勘察纳入工程总承包招标范围之内，反而还规定了“总承包人”这一特殊主体。

因此，综上，从现行有效的《中华人民共和国建筑法》第二十四条的规定来看，法律是允许将勘察纳入工程总承包招标范围之内。在前文某停车场建设项目EPC 招标案中，其实质应属于某停车场建设项目工程总承包招标，因为其招标范围包含了勘察，但其不属于EPC 招标，理由前文已述，不再赘述。

四、最新的工程总承包管理规定虽未明文允许但也并未明文禁止将勘察纳入工程总承包招标范围之内

我国对于工程总承包的法规政策，除了前述的《中华人民共和国民法典》、《中华人民共和国建筑法》等的规定之外，还有一些专门规定工程总承包的政策文件，比如：原建设部2003 年 2 月 13 日发布的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（ 建市〔2003〕30 号）、原建设部办公厅2003 年11 月21 日发布的《关于工程总承包市场准入问题的复函》（建办市函〔2003〕573 号）、住房和城乡建设部2016 年5 月 20 日发布的《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93 号）等，以及今年3 月1 日开始实施的由住房和城乡建设部和国家发展和改革委员会联合发布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12 号）等。

在最新的工程总承包管理规定，即《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（ 建市规〔2019〕12 号）中，其对工程总承包的定义，并未明文包含勘察，其具体规定为第三条：“本办法所称工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。”

而且，《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12 号） 第七条规定：“建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。”因此，对于“采用工程总承包方式的政府投资项目”，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包，而完成初步设计审批工作，则勘察工作也必须要完成。因为《建设工程质量管理条例》第五条明文规定：“从事建设工程活动，必须严格执行基本建设程序，坚持先勘察、后设计、再施工的原则。县级以上人民政府及其有关部门不得超越权限审批建设项目或者擅自简化基本建设程序。”

同时，《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（ 建市规〔2019〕12 号）第九条也明文规定：“建设单位应当根据招标项目的特点和需要编制工程总承包项目招标文件，主要包括以下内容：……；（五）建设单位提供的资料和条件，包括发包前完成的水文地质、工程地质、地形等勘察资料，以及可行性研究报告、方案设计文件或者初步设计文件等；……。”因此， 启动工程总承包招标，在招标文件中需要包含的水文地质、工程地质、地形等勘察资料，是需要提前实施勘察工作才具备该等资料的，也就意味着，工程总承包的招标范围是不包含勘察的。

哪是否意味着，最新的工程总承包管理规定《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（ 建市规〔2019〕12 号）禁止或不允许将勘察纳入工程总承包招标范围之内？答案也是否定的。

前述《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12 号） 第三条、第七条、第九条等，均未明文禁止将勘察纳入工程总承包招标范围之内。最新的工程总承包管理规定《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12 号） 作为政策文件，在制订的时候， 必须要遵循现行有效的《中华人民共和国建筑法》的规定， 不能突破或违反作为上位法的《中华人民共和国建筑法》的规定，而《中华人民共和国建筑法》是允许将勘察纳入工程总承包招标范围之内的。但是，最新的工程总承包管理规定《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12 号）前述第三条、第七条、第九条等的规定，虽未明文禁止或不允许将勘察纳入工程总承包招标范围之内，但至少传递的一个“信号”是：不鼓励或不提倡将勘察纳入工程总承包招标范围之内！至于为什么不鼓励或不提倡将勘察纳入工程总承包招标范围之内，其理由甚多， 比如国际通行的做法、工程总承包的发包价格、工程总承包的风险分担机制等，在此不一一赘述，感兴趣的读者可自行搜集相关资料予以了解。

五、结语

综前所述，我们不能将“勘察、设计、施工总承包”与“EPC”混同或等同，“勘察可否纳入EPC 招标范围之内”本身其实是一个伪命题，EPC（Engineering Procurement Construction） 并不包含勘察的内容。但“勘察可否纳入工程总承包招标范围之内”却是一个实实在在的问题， 从现行有效的《中华人民共和国建筑法》的规定来看，答案是肯定的，是可以的。从最新的工程总承包管理规定《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12 号）的规定来看，其也并未明文禁止或不允许将勘察纳入工程总承包招标范围之内。