政府采购社会代理机构作为政府采购活动的执行主体，因其所处的独特位置和独特的立场，产生了不同于其他政府采购主体的独特视角。通过重新审视社会代理机构执业中存在的问题，有助于认识政府采购的行业现状，从实践的视角推进监管部门对监管方式的思考和改进。

一、社会代理机构在政府采购当事人中起到关键的平衡和调节作用

 

社会代理机构作为全程参与政府采购活动的专业机构，一头连着采购人，一头连着供应商，处于整个程序的中间位置，对于保障采购需求的实现和维护供应商的权利起着至关重要的平衡和调节作用。从法律关系上来讲，社会代理机构接受采购人的委托，形成了民法上的委托代理关系，基于此种法律关系，其行为是一种市场化行为，以客户需求为导向。同时，政府采购与其他购买行为一样由一定的主观意图和预期来主导，采购人总是希望在采购文件中明确体现自己的采购意图，使中标、成交的结果更加“可控”，因此业内普遍认为，完全没有参照、没有指向性的采购文件必然质量低下，同时造成了结果的完全不可预期。

社会代理机构应该向采购人提供良好的服务，最大可能地满足采购人的需求。但是政府采购使用财政性资金，本身带有极强的行政性色彩，受到财政部门的监管，违法违规操作要受到相应的处理和处罚，使其有别于一般的民事委托代理行为。代理机构提供服务不仅要满足采购人的合理预期，更要规制和提醒采购人不能违法违规。指导采购人修改可能涉嫌违法违规的采购文件内容，避免可能发生的质疑、投诉，依法依规组织采购程序。其行为在客观上制约了采购人的决策权，使监管机构的执法方式不再仅仅局限于事后的、被动的执法，产生了渐进式的间接执法效果。

二、树立正确的执业理念是赢得市场、面对监管的关键

 

代理机构的执业思维中有一个预设，作为受托人，应当把向采购人提供服务的质量看成是企业的生命。而作为受监管的政府采购执行机构，又必须严格恪守职业准则和法律法规。达不成采购人的心愿可能“丢单”，满足采购人的全部要求又可能面临处理甚至处罚。看似“更好地”服务采购人与服从监管之间形成了对立，而问题本质上是社会代理机构如何树立正确的专业化执业理念，如何处理社会代理机构专业化与市场化之间的关系。

 

破解难题的关键还是要回到政府采购的特殊性质，政府采购代理与一般社会民事代理服务存在重大区别，当事人承担着法律赋予的强制义务，必须严格履行法律的规定。满足采购人的一切要求，过度追求市场化恰恰违背了政府采购市场的专业化服务准则——在严格遵守法律的前提下，才能考虑向采购人提供什么样的服务，不能为了提高所谓的服务质量突破法律的底线，遵守法律与提高服务质量并不是一个层次的问题，将二者放在同等的位置进行比较取舍的观念本身就是错误的。所以，政府采购社会代理机构的专业化执业理念应当具备法律与服务的双重内涵，且应当以“依法”为先。

 

在树立正确执业理念的基础上，提高专业化水平是市场化背景下社会代理机构生存和发展的根本。首先，专业化是市场竞争力的直接体现和占有市场份额的保障。虽然准入门槛的放低，导致短时间内大量代理机构的涌入，但是优胜劣汰的市场规则以及日益严格的监管最终会给专业、高效、规范的代理机构满意的答案，专注提高法律执行水平和执业技能是在市场中长期生存的唯一出路。其次，专业化还是应对监管，避免处罚的最好手段。代理机构在日常执业活动中，怕违法、怕监管，一旦真正实现了执业行为的专业化、规范化、流程化，使懂政策、细化流程，规范操作成为日常工作的常态，如何应对监管就不再是日常工作中的难题。

三、程序导向还是结果导向是实践中的伪命题

 

以程序为导向还是以实体结果为导向是社会代理机构执业过程中的另一个困惑。程序导向和结果导向的命题本身就容易使人产生误解，将程序和结果对立起来。如果结果导向是指重视采购结果的质量超过对程序执行的重视，那么为了达到“好结果”是否可以不执行现有程序，脱离现有的采购程序的约束？进而，怎样才算是实现了政府采购的结果导向，是符合采购人的预期，符合市场竞争规律的结果，还是人为操纵的结果？很明显，采购人所期望的结果或者是人为操纵的结果都不符合政府采购制度设立的初衷、违背了《政府采购法》的根本原则。政府采购的目标也从来都不是要买到采购人满意的商品和服务，不是要买到高于采购需求的商品，而是在货物、服务与采购需求要求相符的情况下，使采购资金的使用效益能够最大化。政府采购的良好结果，不是采购人和代理机构所希望的“好”，这里的“好”应该是一个抽象的概念，不是某个特定主体利益诉求的实现。

 

更优结果的实现不能通过重视结果本身来实现，相反却只能通过规范、严格地执行法定程序来实现。如果说当前政府采购的结果尚不能让人满意，实际原因应当是没有真正落实好法律规定的政府采购程序。程序是结果的保障，程序合法结果必然合法，落实好程序就必然会产生最好的结果，一个是因，一个为果，将因果割裂，再将其中一个摆在更为重要的位置显然不合逻辑。而且，作为行政行为，《政府采购法》所规定的基本程序是法定的、不可改变的，每一步都经过科学的设计，违背程序规定将会违反公开、公平、公正的基本原则，政府采购活动无法顺利开展，政府采购市场的良好秩序将会遭到破坏。程序的大厦一旦坍塌，结果的好坏从何谈起？所以，采购活动中任何片面强调程序忽视结果或者只注重结果忽视程序的做法都是错误的。

 

从社会代理机构的角度出发，程序不但不是对其执业行为的束缚，相反如果能够真正发挥程序的指引作用，反而能够帮助代理机构规避执业中的风险,对代理机构形成一种保护。严格认真地执行程序，消除采购人和代理机构对结果的控制，消除采购过程中不合理的预期与倾向，就自然能够保证采购结果的合法、合理。至于采购更优的采购结果，则应当交给市场规律去实现，程序的合法保障了供应商的公平、公开的竞争权利，市场活力得到释放，其结果自然就是好的。

四、创新和转变监管方式，应从细节着手，狠抓程序落实

 

社会代理机构执业行为和市场秩序仍然需要进一步的专业和规范，提高政府采购结果的质量需要通过程序的完善和落实。因此，监管部门监管方式的转变和创新应当从需求着手，进一步狠抓程序落实，严格监管。同时从细节入手，提高和扩大执法的深度。

 

（一）制定和公布政府采购文件范本，规范政府采购核心环节。

 

采购文件编制是整个采购环节中代理机构发挥主观作用最强，也是保证采购程序顺利完成，落实采购需求最为关键的环节。采购文件编制质量低下极易引发参与项目供应商的质疑和投诉，严重影响采购质量和采购效率。从采购文件编制入手进行统一和规范，制定和公布统一的政府采购文件范本，可以从操作层面统一代理机构的实践标准。

 

范本的出台对于采购人来说，可以防止采购活动质量低下，货物、服务质量没有保障的情况，更加科学合理地选择采购方式，实现采购目的。代理机构编制采购文件有了权威的参照，可以提高政府采购前期工作效率，统一全国实践标准，消除对法律规定理解的差异，能够有效地减少针对采购文件的质疑和投诉。从而达到净化政府采购市场，提高政府采购活动的质量和效率，确保采购结果公平公正的目的。

 

（二）优化采购程序，提升公开透明度。

 

进一步完善和细化政府采购程序，使政府采购的程序，更具有可操作性，更加人性化，优化程序设置有助于更优结果的实现。依托信息化手段和大数据，将评审环节适度向供应商公开，增加政府采购程序的透明度，落实政府采购全流程，各环节的信息公开要求，接受当事人和社会的全面监督。加强需求论证和后续履约验收等薄弱环节管理，强化和明确各个采购主体的权利和责任，使程序观念贯穿于采购活动的全过程。程序设置上不留空白、更加完善，从实践的角度出发，结合现阶段政府采购的特点，使程序更加科学、合理，便于实践中的操作和执行。

（转载自北京市在线律师事务所）